文 | 孫翔宇

2015年國務院印發《關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（國發〔2015〕44號），由此此拉開了我國新藥鼓勵政策的序幕。2019年12月1日新修訂的《中華人民共和國藥品管理法》正式施行，將我國新時期新藥鼓勵政策實踐成果以法律的形式得以確定。我國新藥政策改革以審評審批制度為突破口，逐漸覆蓋至臨床試驗管理、知識產權保護、藥品上市許可持有人制度（MAH）試點、創新藥入醫保藥品目錄等多個產業環節，由此，我國新藥創制的政策環境得以根本改善，創新藥研發進入歷史機遇期。

過去我國新藥研發面臨的問題

新藥開發大的階段可分為：臨床前研究（preclinical development）、臨床試驗申請（IND）、臨床研究（clinicaldevelopment）、上市申請（NDA）、上市銷售（marketlaunch）。

圖1 新藥開發階段

新藥研發有“兩高一長”之說：高投入、高風險、長周期。一款新藥從開始研發到獲批上市，需要經過10到15年的時間，花費至少要10億美元。新藥獲批上市后進入醫院臨床應用的路仍很長。過去我國新藥研發企業面臨的最普遍的問題是審評審批時限過長以及市場準入機制不健全。

在審評審批方面，我國藥品醫療器械審評審批中積壓嚴重。比如，2015年我國藥品審評積壓了2.1萬個品種，90%是化藥仿制藥，嚴重影響新藥審評審批效率；此外，藥品研發機構和科研人員不能申請藥品注冊，影響藥品創新的積極性。

在市場準入方面，新藥面臨多重阻礙。首先，新藥入醫保藥品目錄難，國家醫保目錄調整時間間隔過長；其次，新藥進醫院難，創新藥通過各省招標進入醫院，各省招標采購周期不統一，且招標采購窗口期長，短則1-2年，長則3-5年。雖然國家明文規定不能二次議價，但部分醫院在實際操作中仍存在變相的“二次議價”。此外，醫院藥占比考核政策很可能將價格較高的新藥列為管控對象。

頂層設計鼓勵新藥研發

針對我國新藥創制過程中面臨的突出問題，我國以藥品審評審批制度改革為突破口，持續營造鼓勵創新的政策環境，推進醫藥產業轉入創新驅動發展軌道。

1.審評審批制度

繼2015年《國務院關于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》之后，2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》，這是又一個深化藥品醫療器械審評審批制度改革的綱領性文件，對我國醫藥產業創新發展具有里程碑意義。

2.MAH制度試點

2016年，國務院辦公廳印發《藥品上市許可持有人制度試點方案》，對于鼓勵藥品創新、提升藥品質量具有重要意義。

3.醫保目錄

2018年國家醫療保障局將17種抗癌藥納入國家基本醫療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄乙類范圍，為創新藥通過談判的方式進入醫保目錄開辟了路徑。

4.新修訂藥品管理法

2019年，新修訂的藥品管理法在總則中明確規定，國家鼓勵研究和創制新藥，增加和完善了10多個條款，增加了多項制度舉措。這為鼓勵創新，加快新藥上市，釋放了一系列制度紅利。

圖2 新時期我國鼓勵新藥創制“里程碑”

鼓勵新藥研發政策簡析

臨床試驗管理改革、加快上市審評審批、上市許可持有人制度全面實施、新藥知識產權保護、新藥談判進入醫保目錄等一系列政策的出臺，為中國新藥研發提供了良好的政策環境。

（一）臨床試驗管理改革

我國在改革臨床試驗管理方面進行諸多突破。第一，將臨床試驗機構資格認定制改為備案管理制，解決了臨床資源不足的矛盾；第二，臨床試驗申請由審批制改為默認許可制，加速臨床開展，保障了注冊申請人的權益；第三，放開對境外臨床試驗數據的接受程度，加快了境外新藥在我國的上市進程。

圖3 臨床試驗管理改革要點

（二）加快上市審評審批

2015年以來，為加快審評審批、滿足臨床用藥需求，在原有藥品注冊特殊審批通道的基礎上，逐步建立優先審評審批制度，先后將未在境內外上市的創新藥、未在中國上市的境外原研藥、列入重大專項的新藥、防治艾滋病等重大疾病的新藥等納入優先審評通道以鼓勵滿足臨床需求的創新藥物研發。

同時，在我國建立治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段疾病、公共衛生急需藥物、或境外已經上市的罕見病藥物的附條件審批制度，成為與優先審評、特殊審批并行的第三種加快審評形式。將藥用包裝材料、藥用輔料單獨審批改為在審批藥品注冊申請時關聯審評審批，實現以藥品本身為核心的原輔料質量管理體系，要求上市許可持有人建立嚴格的供應商管理與責任追溯機制，促進監管理念從分段式監管向以持有人擔全責、以產品為主線的全生命周期監管轉變。

圖4 加快新藥上市審評審批

（三）新藥知識產權保護

國家藥監局等相關部門嘗試建立我國的專利期補償制度、數據保護制度等組合配套制度。延長專利保護期意味著藥品的市場獨占期（效益期）大大增長，投資回報率將顯著提高；數據保護制度的明確，將進一步激發創新積極性。

圖5 新藥知識產權保護舉措

（四）全面實施藥品上市許可持有人制度

過去，我國對國產藥品實行上市許可與生產許可合一的管理模式，僅允許藥品生產企業在取得藥品批準文號，經藥品生產質量管理規范認證后，方可生產該藥品。實踐中，藥品研發機構和科研人員無法取得藥品批準文號，新藥研發機構獲得新藥證書后只能將相關藥品技術轉讓給藥品生產企業。這種藥品注冊與生產許可“捆綁”的模式，不利于鼓勵創新，不利于保障藥品供應，不利于抑制低水平重復建設。

藥品上市許可持有人制度是歐洲、美國、日本等制藥發達國家和地區在藥品監管領域的通行做法，上市許可持有人制度試與現行管理制度最主要的區別在于，允許研發機構及科研人員持有藥品批準文號，成為藥品上市許可持有人，并對該藥品的安全性、有效性和質量可控性負全面責任。實施藥品上市許可持有人制度，對于鼓勵藥品創新、提升藥品質量具有重要意義。

（五）新藥通過談判進入醫保藥品目錄

2019年11月28日，備受關注的國家醫保藥品目錄準入談判完成，97個藥品被納入國家醫保乙類目錄。本次談判始終聚焦參保患者臨床治療需求，將腫瘤、罕見病、慢性病和兒童用藥等作為重點，此次特別還突出了鼓勵創新的導向，談判成功的藥品絕大多數都是近年來上市的新藥，12個國產重大創新藥品談成了8個。

其實，類似這樣的談判已經開展了4次，新藥通過談判進入醫保目錄成為了一種制度創新。

圖6 新藥通過談判進入醫保藥品目錄

結語

2015—2019年是我國密集出臺鼓勵新藥發展政策的時期，當前，我國藥物審評審批比過去有很大改觀，幾乎每隔一兩個月就有一個我國自主研發的新藥獲批上市，預示著我國新藥研發將進入快速發展的嶄新時代。

但是相關配套政策的協同和實施，如新藥研發的專項基金、融資政策、風險投資政策、市場準入政策、市場流通政策、知識產權政策、稅收政策等，尤其是政策的生態環境的構建，將會起到至關重要的作用。

相信未來我國還將以更開放的姿態去擁抱創新，在提升本土創新能力與水平的同時，吸引國際創新成果落地國內，進一步提高患者用藥臨床可及性，保障公眾用藥需求。

原標題：新時期我國新藥創制鼓勵政策分析